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本轮机构改革完成之前，国有企业监事会实行两部法律（法规）、两项制度、双轨运行的体制。在国有独资公司集团层面和国有独资企业实行外派监事会。在国有独资公司子企业层面、国有控股公司和国有参股公司实行内设监事会。
《公司法》的相关条款适用于内设监事会，但着墨较少、相对简单。第五十一、五十二条规定了有限责任公司监事会的设立及任期。第五十三、五十四条规定了监事会职权的内容以及行使职权的方式，前者为监督检查“公司财务”以及“董事、高级管理人员的行为”，后者包括“提议召开临时股东会会议”“向股东会会议提出提案”“对董事、高级管理人员提起诉讼”“列席董事会会议”“每年度至少召开一次会议，……监事会决议应当经半数以上监事通过”等。股份有限公司在有限责任公司的基础上，略有变化。在上述约束性条款之外，还有一个授权性条款，即由公司章程作出规定。
《国有企业监事会暂行条例》则适用于外派监事会，用一整部行政法规的篇幅作了比较详尽的规定。为了《条例》贯彻实施和确保外派监事会有效履职，国务院国资委和原国有企业监事会工作办公室还另行制发了一大批行政规范性文件，有近20项之多，涉及监事会监督程序、报告编报、意见交换、成果运用等方方面面，可谓条文繁杂、体系严密。
上述差异具有合理性。内设监事会是出资人或股东意志的体现，通过设立监事会加强对公司财务或董高行为的监督是出资人或股东最为关心的事项。对此，《公司法》呈现出“谦抑”“保守”的姿态，只作有限干预；之外，则按照“法无禁止皆可为”原则，通过授权性条款“公司章程规定的其他职权”“除本法有规定的外，由公司章程规定”，充分地赋权于出资人或股东。外派监事会在本质上是一种公权力监督，体现的是政府作为公共管理部门的意志。按照“法无授权不可为”原则，外派监事会行权履职应当有相应的法律法规依据，国家必须为监督执法者设置足够多的规矩，以防止权力滥用、恣意而为。
二、国有企业监事会规章制度体系的构成
随着外派监事会撤销，其制度体系已成为历史。根据《公司法》规定和企业运作实践，国有企业内设监事会规章制度体系可分为三个层次，以三种形式呈现。
第一种形式即《公司法》关于监事会的约束性条款，居于顶层。《公司法》第五十一至五十四条以及其他个别款项，是法律对于监事会最低限度的强制性要求，理所当然纳入体系之中。
第二种形式即公司《章程》有关监事会的内容，居于中间层。除《公司法》有限的条款外，并无其他法律、法规或规范性文件对监事会进一步作出明确具体之规定，而是充分授权公司章程加以约定。制定章程是公司出资人或股东的权限，应当说有足够大的发挥空间，但通常情况下，出资人或股东极为重视董事会和高管，而对于监事会并不十分在意，也可能未能深刻领会上述授权性条款的立法意图，以至于行使权利不充分、发挥主观能动性不到位，导致不知道如何具体设置章程条款，关于监事会的内容寥寥数语，刻板而粗放，缺乏针对性和操作性。笔者曾参与多个省属企业下属新设公司章程的审核审批，其做法几乎千篇一律，或原文照抄公司法条，或照搬网络上所谓范本，实属应付工商登记而为。
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