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根据国有企业董事会建设运行的配套制度，结合为国资监管机构和国有企业提供法律服务的实践经验，就国有企业董事会建设与运行中的几个问题进行梳理和探讨。
一、法人治理结构与董事会的核心地位
现代企业制度的法人治理主体主要包括股东会（出资人）、董事会、经理层、监事会、党组织等。当然，有观点认为职工大会或职代会也属于治理主体，更有甚者，认为工青妇等组织等也应当纳入治理主体范畴。笔者认为，企业作为市场主体，治理结构既要依法合规，符合《公司法》及公司章程的规定，同时要科学合理，注重经营决策的效率。应当以公司章程为依据，以公司治理和经营决策过程中所发挥的作用为考量标准来确定公司治理主体。设置过于庞杂的治理主体必然会使企业机构臃肿，效率低下。
根据《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发（2017）36号），要进一步健全“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”国有企业法人治理机构。简单归纳一下，健全的法人治理结构就是股东会（出资人）、董事会、经理层、监事会、党组织等治理主体在各自的职责边界范围内充分履职，既相互支持协调运转，同时又能相互监督有效制衡。
董事会在公司治理结构中处于核心地位，在公司“委托–代理”的链条中处于中间环节。既是所有权（股东会）的代理人，又是经营管理（经理层）的委托人，是链接出资人和经营管理者的重要纽带，是体现出资人意志的制度依托。董事会作为企业的决策机构，由股东会（出资人）产生，向股东会（出资人）负责，发挥“定战略、做决策、防风险”的核心决策职能。这就要区别于股东会（出资人）权力机构的角色定位，同时区别于经理层作为执行机构“谋经营、抓落实、强管理”的职能，党组织“把方向、管大局、促落实”的政治核心职能，以及监事会的监督职能。
《公司法》以及国企改革指导意见等制度层面对各治理主体的权责边界以及董事会核心定位是明确的。但在实践中，董事会核心作用发挥依然存在各种问题，比如：在董事会成员和经理层高度重合的国有企业，董事会事无巨细、大包大揽，董事会与经理层的职责边界不清晰，董事会长期处于“越权”状态；而在外部董事占多数的国有企业，往往又是经理层在倒逼董事会履职，董事会仅扮演了一个完善决策程序的角色。另外，各治理主体相互掣肘的情况时有发生，比如，公司经营管理中涉及的制度文件、投资决策事项、人事任免、资产转让等事项，不确定应当由哪个治理主体作出决策，按照什么程序决策。诸如此类问题，一方面需要建立健全董事会建设运行的制度体系。另一方面，董事会工作机构（董事会秘书、董事会办公室等）要主动沟通、积极作为。
二、优化董事会的结构
董事会作为议事机构，其决策职能的发挥依赖于董事会的结构和每一位董事的履职能力。优化董事结构是董事会建设的首要问题，关键是要解决董事会人数、外部董事的比例、职工董事等问题。
1、关于董事会人数。现行《公司法》第四十四条规定：有限责任公司设董事会，其成员为三人至十三人；但是，本法第五十条另有规定的除外。已经公布征求意见稿的《公司法》修订草案删除了董事会人数的上限。另根据中共甘肃省委甘肃省人民政府办公厅印发《省属国有企业规范董事会建设实施方案》的规定，省属国有独资、全资公司中，大型商业类企业董事会原则上设9人，其他企业原则上设7人。可见，董事会人数首先是3人以上的人数，具体人数的设定要综合考虑股东结构、公司的行业划分（商业类或公益类），公司的类型（投资公司、运营公司或产业公司），公司的主业以及非主业比例，公司经营规模（资产负债、员工数量）等因素确定，实践中5人、7人、9人较为常见。
需要提及的是，由于董事会采用“一人一票”的表决方式，一般事项通常采用过半数通过，特别重大事项采用三分之二通过。实践中，董事会人数的确定往往过于随意，造成公司在后期决策过程中的“失控”与“僵局”。因此，尤其是在股东人数较多，投资主体多元化的国有企业，在确定董事会人数时，要根据股东的股权比例、股东委派的董事席位、董事会的议事范围以及表决比例等，进行相对精准的“测算”，董事会人数和股东选派的董事席位往往会成为各方博弈的焦点。
2、关于外部董事。在国企改革的政策文件中，反复强调“实现内、外部董事优化组合”“外部董事占多数”“外部董事主要选配具有企业战略规划管理、财务管理、人力资源管理、绩效考核和薪酬管理经验，或者具有法律、会计、金融、宏观经济、资本运营、科研开发等方面专业知识的人员”。那么对外部董事的政策要求是仅针对省属一级企业还是包括各级子企业？如何定性为外部董事？为什么要让外部董事占多数？根据《省属企业外部董事选聘和管理办法》第二条规定，本办法适用于省政府国资委履行出资人职责的省属企业外部董事。第三条规定，本办法所称外部董事，是指由省政府国资委依法聘任或推荐派出、由所任职的省属企业以外的人员担任的董事，且在所任职企业不担任董事和董事会专门委员会以外的其他职务，不负责公司执行层的事务。从上述规定中不难看出，《管理办法》仅针对省政府国资委履行出资人职责的省属企业，似乎并未包含二级及以下子企业。笔者认为，外部董事会制度应当适用于各级国有企业，只不过在当前阶段，将各级各类国有企业外部董事管理上升为一个统一的制度文件的条件尚不成熟。如何认定“外部董事”？《管理办法》给出了“企业以外”、担任的“职务”及“不负责公司执行层的事务”等三个考虑因素。“企业以外”的表述过于笼统，并非严谨的立法语言，“职务”和“不负责公司执行层的事务”又无法全部囊括。所以，实践中常常会出现外部董事身份之争。笔者认为，可以从劳动人事关系、薪酬发放、是否受公司管理制度的约束以及承担的工作职责范围等方面来综合考量。要求“外部董事占多数”的制度初衷是为了体现董事会的相对超脱地位，提高决策的独立性、科学性以及专业互补性。然而实践中，尤其是股东结构较为复杂的国有企业，股东在选派外部董事时往往是为了解决股东单位人员职级待遇问题，并未实际考虑董事会的专业结构需求。另外，二级及以下外部董事制度设计、外部董事薪酬与激励机制、外部董事评价与责任追究等一系列问题仍需进一步探索和完善。
3、关于职工董事。不同于外部董事制度，职工董事的设立属于法律的强制性规定。现行《公司法》第四十四条第二款规定，两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表；其他有限责任公司董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。第六十七条规定，国有独资公司设董事会，依照本法第四十六条、第六十六条的规定行使职权。董事每届任期不得超过三年。董事会成员中应当有公司职工代表。董事会成员由国有资产监督管理机构委派；但是，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。第一百零八条规定，股份有限公司设董事会，其成员为五人至十九人。董事会成员中可以有公司职工代表。董事会中的职工代表由公司职工通过职工代表大会、职工大会或者其他形式民主选举产生。另根据《企业国有资产法》第二十二条第二款规定，国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。再根据《省属国有企业职工董事职工监事管理办法》，国有独资公司、国有控股公司董事会成员中，应当有一名职工代表。
根据上述规定，应当设立职工董事的情形包括三类：
一是两个以上的国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的国有全资有限责任公司，
二是国有独资公司；
三是国有控股公司。
前两类是法律的强制性规定，第三类是国企监管文件的要求，其余的有限责任公司和股份有限公司均属于可以设立职工董事的情形。职工董事的制度设计是职工源头参与公司决策和监督的民主管理机制，主要是为了代表职工利益、反映职工合理诉求、维护职工和公司合法权益，尤其是在涉及职工切身利益的企业改制、薪酬绩效、员工管理等决策事项中，职工董事应当大胆履职，充分表达职工的诉求。实践中，职工董事往往是从企业内部董事中指定一名，履行职代会选举程序以符合法律的规定和国企监管的要求，并未切实发挥职工董事应有的职能，
三、健全董事会机构设置
根据国有企业改革的精神和董事会建设的要求，各企业董事会原则上应当设立战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计与风控委员会作为董事会专门工作机构，为董事会决策提供咨询意见和建议。设置董事会秘书及其办事机构，主要负责董事会运转的联络沟通和协调服务工作。据此，董事会机构设置主要包括两个方面，一是董事会各专门委员会的设置；
二是董事会秘书、董事会办公室等办事机构的设置。
1、关于董事会各专门委员会。各地国资监管机构纷纷出台了所属国有企业董事会各专门委员会议事规则指引，明确了各专门委员会的人员组成、职责范围、议事决策程序等。这里需要说明的是各专门委员会的法律地位，根据国资监管机构出台的董事会各专门委员会的议事规则指引，各专门委员会主要是对公司的重大决策提出审议、评价和咨询意见，为董事会决策提供建议。在公司治理结构中，属于董事会的内部决策辅助机构，并非严格意义上独立的公司治理主体，不能以自己的名义对外作出决议。另外，为了更好地发挥各专门委员会的专业能力，议事规则指引对专委会的委员的身份提出明确要求，比如：薪酬与考核委员会、审计委员会的委员一般全部都是外部董事，战略投资委员会主任委员由董事长担任。
2、关于董事会办事机构。现行《公司法》第一百二十三条规定，上市公司设董事会秘书，负责公司股东大会和董事会会议的筹备、文件保管以及公司股东资料的管理，办理信息披露事务等事宜。这是《公司法》层面对董事会机构设置的唯一规定，且仅针对上市公司。国有企业董事会建设制度文件充分借鉴了上市公司董事会的这一做法，将这一制度设计引入国有企业。实践中，尤其是机构设置还在完善过程中的国有企业，为了精简机构，往往不单设董事会秘书，由公司办公室主任兼任，也不单设董事会办公室，由公司办公室具体负责。这种兼任的机构设置虽然有一定的现实需要，但是，董事会办事机构一般要承担董事会决议的督办与评价等相关工作，对经理层等执行层面的工作人员负有一定的监督职能，兼任的机构设置势必引发“既当裁判员又当运动员”之嫌。
四、董事会议案的管理
根据《省属国有企业董事会议案管理办法》，董事会议案是指需经公司董事会、股东大会审议批准后执行的事项。董事会议案是董事会运行的基础性文件。董事会议案管理主要包括：议案的提出主体，议案的分类和具体要求，议案的申请及审核流程，议案的归档管理等。董事会秘书及董事会办公室主要负责议案的管理工作，高质量的议案管理工作是董事会科学决策的基础。这就要求议案承办单位不但要明确议案管理的具体工作流程，更要在议案的识别与审核上下功夫，关键点是要根据《公司法》《公司章程》、股东会董事会议事规则以及公司内控管理制度，在对议案进行研判的基础上，提出审核意见，完善议案附件材料，明确议案办理流程。
五、董事会决议的督办执行
董事会决议是董事会决策职能的体现，是董事会意志的载体，但是任何决议均不能仅停留在决议文件上，执行落实是关键。董事会属于议事机构，决策完成后即处于闭会状态，日常执行层面的工作均由经理层来完成，经理层作为公司执行机构，承担着董事会决议执行落实的重要使命。这就需要建立健全董事会决议检查督办的制度体系，确保董事会决议通过强有力的贯彻执行转变为实实在在的生产力。根据《省属国有企业董事会决议检查督办办法》，董事会决议是指公司董事会会议通过的所有决议以及董事会决策后上报股东会审议通过的决议，以及形成的会议纪要（以下统称“董事会决议”）。董事会决议检查督办是指对董事会和股东会所通过决议的执行情况的跟踪、监督、检查和督办。董事会办公室是董事会决议落实日常管理的部门，对董事会决议内容进行任务分解，建立台账进行常态化管理，定期或不定期的向董事长或董事会反馈。董事会对决议落实情况进行评价，并作为董事会对总经理的年度考核的重要依据。
董事会的建设与运行是个系统工程，除了上述几个问题以外，还包括董事会及董事的评价管理、董事会向董事长办公会授权管理等，篇幅所限，不再赘述。
需要着重说明一点，在西部欠发达地区，尤其是市州或区县所属的国有企业，由于起步晚、资金受限、人才匮乏等原因，董事会的建设与运行严重不规范，甚至会犯一些很低级的错误。笔者认为，当前需要着重解决两方面的问题。一方面是企业内部董事会配套制度的制定与出台，通过“立法”解决国有企业董事会“有法可依”的问题。国有企业不同于其他私营企业，“所立之法”既要符合《公司法》《企业国有资产法》等法律法规的规定，同时也不能与国资国企监管文件相抵触，更不能与国企改革的基本方向背道而驰。同时，国有企业同属市场主体，承担国有资产保值增值的使命，必然追求利润最大化。这就要求国有企业能捕捉法律及政策文件给予企业的“自由空间”，确保“所立之法”依法合规的前提下，又能激发企业的活力和各治理主体的积极性，达到宽严相济的状态。另一方面，不要期待所有的问题都能通过制度来解决，如果企业工作人员的任何一个行为都能从制度文件里找到依据时，这个企业必然缺乏活力和竞争力的，是被“管死”的企业。这就需要企业管理人员及工作人员在完全熟悉制度文件的基础上，敢于担当，大胆创新，赋予制度文件活的灵魂，转变为实实在在的生产力。
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