作者:张国勋 李思慧
据报道，目前全球超过三分之一的比特币挖矿计算能力来自美国，而去年春天这一比例还不到五分之一。与此同时，加密货币公司已经逐渐成为美国监管部门的目标，而美国财政部和证券交易委员会(Securities and Exchange Commission, 简称SEC)则在近期再次加强了对加密货币的合规监管要求。具体如下：
为帮助虚拟货币行业成员遵守制裁措施，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）于2021年10月15日发布了《虚拟货币行业的制裁合规指南》[1]（“Sanctions Compliance Guidance for the Virtual Currency Industry”）（以下简称为指南）。该指南共分为八个部分，分别为简介、OFAC概述、OFAC制裁概述、遵守OFAC制裁规定、OFAC制裁要求和程序、不合规后果、虚拟货币行业制裁合规最佳做法以及OFAC关于虚拟货币的参考资料，其中最为核心的部分为OFAC对虚拟货币的制裁案例以及虚拟货币行业制裁合规最佳做法（Sanctions Compliance Best Practices for the Virtual Currency Industry）。
该指南指出，一旦美国人（U.S. person）确定他们持有根据OFAC规定需要被冻结的虚拟货币，其必须拒绝所有各方接触该虚拟货币，确保他们遵守OFAC有关持有和报告被冻结资产的规定，并实施风险导向的控制措施。美国人（U.S. person）没有义务将被冻结的虚拟货币兑换成传统法定货币（如美元），也不需要在有息账户中持有这种被冻结财产。与此同时，发现需要被冻结的虚拟货币后，应当在10个工作日内向OFAC报告；并且只要该虚拟货币仍被冻结，此后每年都需要报告一次。
近年来，OFAC的制裁越来越多地针对那些使用虚拟货币参与恶性活动的个人和实体。例如，2020年3月2日，OFAC制裁了两名参与朝鲜支持的洗钱计划的中国公民。[2]这两名中国公民从针对两个虚拟货币交易所的网络入侵中窃取了大约1亿美元的虚拟货币，并将资金用于复杂交易，包括购买超过100万美元的数字音乐礼品卡。2021年9月21日，OFAC确定了一家俄罗斯虚拟货币交易所为勒索软件提供金融交易便利。[3]根据对已知交易的分析，该交易所40%以上的交易历史与非法行为人有关，涉及至少8个勒索软件变种的收益。
随着被制裁者和被制裁国家对进入美国金融系统的渴望越来越强烈，虚拟货币行业必须优先考虑网络安全并实施有效的制裁合规控制，以降低被制裁者和其他行为人利用虚拟货币破坏相关美国外交政策利益和国家安全的风险。
美国人（U.S. person），包括虚拟货币行业成员，有责任确保他们不参与未经授权的交易或与被制裁人或被制裁国家/地区的交易。由于没有适合每种情况或每类业务的单一合规计划，OFAC鼓励虚拟货币行业的所有公司，包括技术公司、交易所、管理人员、“矿工”（miners）和钱包提供者（wallet providers），以及可能接触到虚拟货币或虚拟货币服务提供商的传统金融机构，根据自身特点制定、实施并定期更新风险导向的制裁合规计划。
该框架还包括一个附录，其中强调了OFAC所确定的几个最常见的违反制裁的根本原因。
具体来说，制裁合规计划应当包括以下五个基本组成部分：
1. 管理层承诺（Management Commitment）
虚拟货币行业公司的高管可以考虑采取以下步骤，以表明他们对制裁合规的支持：
（1）审查并批准制裁合规政策和程序；
（2）确保足够的资源（包括人力资源、专业知识、信息技术和其他资源）支持合规；
（3）给予合规部门足够的权力及自主权；
（4）任命一位具有必要技术专长的制裁合规专员。
2. 风险评估（Risk Assessment）
OFAC鼓励虚拟货币行业成员在向客户提供服务或产品前，评估其受OFAC制裁的风险，并采取包括通过制定适当的制裁合规计划在内的措施将其风险降至最低。虚拟货币公司的风险评估程序应根据所提供的产品和服务的类型及地点进行调整。风险评估应反映公司的客户或客户群、产品、服务、供应链、交易对方、交易本身和地理位置，还可能包括评估交易对方和合作伙伴的合规程序。
3. 内部控制（Internal Controls）
在虚拟货币行业，公司实施的内部控制取决于其所提供的产品和服务、公司运营地点、用户位置，以及公司在其风险评估过程中发现的具体制裁风险等。
一般来说，内部控制包括：
（1）制裁筛查（Sanctions Screening）
虚拟货币公司应考虑在其制裁合规计划中实施以下与筛查有关的最佳做法：
（2）纠正违规行为的根本原因（Remediating the Root Causes of Violations）
为应对OFAC的执法行动，虚拟货币公司已采取行动以纠正造成其明显违规的根本原因，确定其内部控制的薄弱环节并实施新的控制措施，以防止发生新的违规。这些补救措施中包括但不限于：
（3）风险指标或危险信号（Risk Indicators or Red Flags）
虚拟货币公司应该考虑监测交易和用户的风险指标或危险信号。风险指标是指个人或实体有以下情况：
根据情况，表示洗钱或其他非法金融活动的危险信号也可能表明潜在的逃避制裁行为。
此外，内部控制通常涉及使用行业特定工具，虽然OFAC没有要求虚拟货币行业使用任何特定的内部或第三方软件，但可以作为有效制裁合规计划的工具包括：地理定位工具（Geolocation Tools）；充分了解客户（KYC）程序（Know Your Customer Procedures）；交易监控和调查（Transaction Monitoring and Investigation）；实施补救措施（Implementing Remedial Measures）。
4. 测试与审计（Testing and Auditing）
对虚拟货币行业而言，制裁合规计划的测试和审计程序的最佳做法包括：
（1）制裁名单筛查（Sanctions List Screening）
确保SDN名单和其他制裁名单的筛查工作有效进行，并适当地标记出需要进一步审查的交易。
（2）关键词筛查（Keyword Screening）
确保筛查工具恰当地标记与KYC相关筛查或其他交易筛查有关的地理关键词。
（3）IP阻止访问（IP Blocking）
确保IP地址软件能够恰当地防止来自受制裁管辖区的用户访问其产品和服务。
（4）调查和报告（Investigation and Reporting）
审查通过筛查确定的与潜在制裁存在连结点的交易的调查程序（如涉及被制裁人员或与被制裁国家相关的关键词的交易）和向OFAC报告被冻结财产或被拒绝交易的程序。
5. 合规培训（Training）
合规培训范围将由公司的规模、复杂程度和风险状况来确定。虚拟货币行业有效的OFAC合规培训应考虑到制裁的频繁变化和更新，以及虚拟货币领域的新技术和新兴技术。应向包括合规、管理和客服人员在内的所有适合的员工提供OFAC培训。合规培训应定期进行，至少每年一次。一个完善的OFAC合规培训计划将根据需要向每位员工提供具体的工作知识，传达制裁合规责任，并通过评估使员工满足合规培训要求。
[注]
[1]《虚拟货币行业的制裁合规指南》全文，请见：https://home.treasury.gov/system/files/126/virtual_currency_guidance_brochure.pdf
[2] 制裁参与朝鲜洗钱计划的中国公民案例请见：https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm924
https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20200302
[3] 俄罗斯虚拟货币交易所案例请见：
https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0364
https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210921
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