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鲁法案例【2021】240
案情
2018年7月5日，行政机关甲对公民王某作出行政处罚决定，决定“对王某共计罚款100000元。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。”该处罚决定于作出当日即直接送达王某，王某在法定期限内既没有申请行政复议，亦未向人民法院提起行政诉讼。2019年3月20日，甲向法院提出申请，要求强制执行处罚决定。2019年3月23日，法院行政审判庭经审查后作出行政裁定书，裁定准予执行上述处罚决定。2019年3月25日，法院将该裁定书分别送达行政机关甲和王某。2021年3月6日，甲向法院申请执行上述生效的行政裁定书确定的内容。法院执行立案后，王某提出执行异议，主张甲向法院申请强制执行时已超出行政诉讼法等规定的期限，依法应当驳回其执行申请。
分歧
在异议审查过程中，合议庭成员一致认为甲机关提出强制执行申请时并未超出法定期限，但对于该法定期限应当如何计算，合议庭存在如下分歧：
第一种观点认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称解释)第一百五十二条第一款规定“对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”第一百五十三条规定“申请执行的期限为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关规定。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。”依据上述规定，对于甲机关申请强制执行的法定期限，应当从法院作出的准予执行的行政裁定书送达王某之次日即2019年3月26日起开始计算。又因申请执行的期限为二年，故甲机关申请执行的期间应为2019年3月26日至2021年3月25日。
第二种观点认为，本案不应适用解释第一百五十二条规定，而应适用该解释第一百五十六条关于“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”之规定。而再根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，甲机关于2018年7月5日将其作出的行政处罚决定直接送达王某，王某于当日即知道该行政行为的作出，故其法定起诉期限应当自次日即2018年7月6日起计算至2019年1月5日，甲机关的申请强制执行期间亦应当自次日即2019年1月6日起计算至2019年4月5日。因甲机关于2019年3月20日即向法院提出强制执行申请，故其向法院申请强制执行时仍在三个月的法定期限内。且甲机关的申请执行时效亦因该次的强制执行申请而发生中断，故甲机关可再次提出强制执行申请的法定期限应为2019年3月21日至2021年3月20日。
第三种观点认为，本案应当适用行政诉讼法第四十六条、解释第一百五十六条规定进行审查，甲机关于2019年3月20日向法院提出强制执行申请时仍在三个月的法定期限内(这与第二种观点一致)。但是，本案认定到此处即可，不应再适用申请执行时效，更不应认定甲机关的申请执行时效因该次提出的申请而发生中断。
评析
笔者赞同上述第三种观点，本案甲机关提出强制执行申请的法定期限应为2019年1月6日至2019年4月5日。理由如下：
首先，关于本案究竟应当适用《解释》第一百五十二条还是第一百五十六条，根据行政诉讼法等法律、司法解释的规定，人民法院的行政强制执行包括对人民法院行政判决、裁定、调解的执行和行政非诉执行，故行政机关申请人民法院强制执行也相对应地包括两种：一是公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的行政判决、裁定、调解的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行；二是具体行政行为的相对人对具体行政行为在法定期限内没有提起行政复议或者行政诉讼的，行政机关可以申请人民法院强制执行，此即为行政非诉执行。本案中，甲机关申请法院予以强制执行的是其作出的行政处罚这一行政行为，属于行政非诉执行。虽然法院对甲机关的强制执行申请作出准予执行的行政裁定，但该裁定实质上是对甲机关作出的行政行为的合法性和可执行性进行的审查，而非行政诉讼中对当事人之间权利义务关系所作的裁决。因此，不能将该准予执行的行政裁定等同于《解释》第一百五十二条所规定的“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书”，亦不能适用该条规定对本案进行审查。
其次，《解释》“十二、执行”部分包括第一百五十二条至第一百六十一条共计10条法律条文，对申请执行时效作出规定的条文即为该部分中的第一百五十三条。该条法律规定位于第一百五十二条规定(即当事人包括行政机关可以申请人民法院执行生效的行政判决、裁定、调解)之后，而第一百五十四条规定是对执行上述生效行政判决、裁定、调解的管辖法院所作的规定。同时，该部分另外7条法律规定(即第一百五十五条—第一百六十一条)分别对行政机关申请执行其行政行为的条件、期限、管辖法院、裁定是否准予执行等作出规定。从《解释》“十二、执行”部分法律条文的排列分布来看，申请执行时效仅仅适用于当事人依据第一百五十二条规定所提出的强制执行申请，而不能将其适用于行政机关依据第一百五十五条规定对其行政行为提出的强制执行申请，后者的法定期限只有第一百五十五条规定的三个月期限，而没有两年的申请执行时效。
最后，《解释》第一百六十条第一、二款在对人民法院作出是否准予执行裁定的期限进行规定后，第三款规定“需要采取强制执行措施的，由法院负责强制执行非诉执行行为的机构执行。”从该法律条文来看，人民法院受理行政机关强制执行申请且行政审判庭在一定期限内作出准予执行的裁定后，可以直接移交执行局等部门予以执行，而并不需要行政机关以申请执行时效未超过两年为由再次提出强制执行申请。否则，既易造成法律适用的混乱，也与行政诉讼法等将行政机关提出强制执行申请的期限由180天修改为三个月以督促行政机关提升执行效率的立法初衷相违背。
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